Introducción: ¿Por qué la gobernanza de las plataformas?

Por Taylor Owen, 28 de octubre de 2019; Traducido bajo autorización de CIGI por JJ Martínez Layuno, Co-Capitan de Data.Democracia

En los últimos tres años, el debate sobre el papel de la tecnología digital en nuestra sociedad, nuestra economía y nuestras democracias ha experimentado una notable transformación. Después de dos décadas de tecno-optimismo, en las que la tecnología digital en general, y los medios de comunicación en particular, se consideraron alineados con el bienestar democrático y se gobernaron en un ambiente de laissez-faire, estamos ahora en medio de lo que podría llamarse un “techlash”.

El reciente catalizador de este giro fue la elección presidencial de EE.UU. en 2016, momento en el que se eligió a Donald J. Trump con la ayuda de un gobierno ruso adepto a aprovechar la infraestructura digital para manipular al electorado estadounidense. Pero la causa principal de este giro es mucho más profunda. Es el resultado de un notable enfoque de política de laissez-faire que ha permitido privatizar nuestra esfera pública, incorporando en nuestro ecosistema digital las estructuras de incentivos de los mercados y permitiendo al mismo tiempo que los costos sociales, económicos y democráticos de un sistema sin trabas se externalicen y, por lo tanto, sean asumidos por la gente.

En última instancia, la internet de las plataformas está compuesta por espacios públicos de propiedad privada, regidos en gran medida por los incentivos comerciales de los agentes privados, más que por el bien colectivo de la sociedad en general. Las plataformas se asemejan más a centros comerciales que a plazas de ciudades –públicas en cierta medida, pero en última instancia gestionadas de acuerdo con intereses privados. Las que en su momento fueron las ágiles Start-Ups –Google, Facebook, Twitter y Amazon– sirven ahora a miles de millones de usuarios en todo el mundo y desempeñan cada vez más funciones básicas en nuestra sociedad. Para muchos usuarios, en particular los de las economías emergentes, estas empresas son el principal filtro de la información en Internet (Cuthbertson 2017). Las ganancias privadas son evidentes: Google, Facebook y Amazon se encuentran entre las empresas más rentables de la historia. Pero a pesar de la miríada de beneficios que ofrecen las plataformas, los costos también son claros.

Las plataformas se asemejan más a centros comerciales que a plazas de ciudades –públicas en cierta medida, pero en última instancia gestionadas de acuerdo con intereses privados.

Los costos sociales de la economía plataformizada se manifiestan en el carácter cada vez más tóxico de la esfera pública digital, la amplificación de la información falsa y la desinformación, la disminución de la fiabilidad de la información, el aumento de la polarización y las amplias repercusiones en la salud mental de las tecnologías diseñadas en torno a modelos adictivos.

Los costos económicos se basan en la distorsión del mercado creada por el aumento del comportamiento monopolístico. La gran escala de la economía plataformizada no sólo ofrece ventajas competitivas casi inexpugnables, sino que también invita a abusar del poder de monopolio de manera que se generen barreras de entrada al mercado (Wu, 2018). Además, la ubicuidad de las empresas dueñas de las plataformas en los mercados de consumo crea vulnerabilidades especiales debido al grado de control que ejercen sobre los datos, la publicidad y la conservación de la información.

Los costos para nuestra democracia se basan no sólo en la disminución de la información fiable necesaria para que los ciudadanos sean actores informados en el proceso democrático y en el debilitamiento de las instituciones democráticas, sino también en las amenazas a la integridad del propio sistema electoral.

A medida que aprendamos colectivamente más sobre la naturaleza de estos problemas, en toda su complejidad y matices, este momento exige una respuesta coordinada e integral de los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado. Sin embargo, aunque se reconoce cada vez más el problema, sigue habiendo una importante ambigüedad e incertidumbre sobre la naturaleza y la escala de la respuesta apropiada.

La respuesta política está plagada de desafíos. Dado que la economía digital afecta a tantos aspectos de nuestras vidas y nuestras economías, las cuestiones que componen la rúbrica de políticas a adoptar son necesariamente amplias. En países de todo el mundo, la privacidad de los datos, las políticas de libre competencia, la aplicación de las leyes contra la incitación al odio, la alfabetización digital, las políticas de medios de comunicación y la gobernanza de la inteligencia artificial (IA) convergen en este espacio. Sin embargo, a menudo se rigen por precedentes diferentes, están regulados por una responsabilidad departamental aislada y carecen de una capacidad política coordinada. Esta confusión ha contribuido a la inercia política y ha aumentado la probabilidad de que los gobiernos descansen en la autorregulación.

Así pues, los gobiernos democráticos de todo el mundo han empezado a buscar una nueva estrategia para gobernar la esfera pública digital. En busca de un marco general, muchos están convergiendo en lo que podría llamarse una agenda de gobernanza de plataformas.

El valor de un enfoque de gobernanza de las plataformas es que, en primer lugar, proporciona un marco a través del cual conectar una amplia gama de daños sociales, económicos y democráticos; en segundo lugar, reúne áreas y cuestiones de política pública aisladas en un programa de gobernanza global; y en tercer lugar, proporciona un marco para que los países aprendan unos de otros y se coordinen entre sí para ejercer suficiente presión de mercado.

Los retos a los que nos enfrentamos son sistémicos, incorporados en la arquitectura de los mercados de medios digitales.

Pero, ¿cómo podría ser una agenda de gobernanza de las plataformas? Para responder a esta pregunta hay que tener en cuenta tres dimensiones: la coordinación de políticas, la escala de respuesta adecuada y el grado de riesgo regulatorio.

En primer lugar, no hay soluciones unidimensionales para los desafíos de la tecnología y la sociedad. Para abordar la magnitud de las políticas en este espacio, necesitamos una combinación de políticas de contenido, de datos y de competencia que se apliquen en coordinación a través de los gobiernos y entre los gobiernos. Esto exigirá un esfuerzo coordinado de “todo el gobierno” para reunir una amplia gama de directrices. Los desafíos a los que nos enfrentamos son sistémicos, incorporados en la arquitectura de los mercados de medios digitales, por lo que la respuesta de las políticas públicas debe ser holística, evitando reacciones que resuelvan un aspecto del problema mientras se ignora el resto.

En segundo lugar, en el programa de gobernanza de las plataformas se necesitan múltiples escalas de respuestas para diferentes cuestiones de políticas: implementación nacional, coordinación internacional y colaboración internacional. Como se sugiere en esta serie de ensayos, existe una necesidad urgente de una gobernanza mundial de las plataformas, ya que ningún Estado por sí solo puede modificar la estructura de la economía de las plataformas. Las plataformas son organizaciones mundiales que, en ausencia de normas nacionales obligatorias, se atendrán a lo señalado por sus propias condiciones de servicio y prácticas comerciales. Al mismo tiempo, debido a la escala del funcionamiento de esas empresas y al poder que han acumulado como consecuencia de ello, así como a la complejidad de los nuevos desafíos de gobernanza que presentan, es muy difícil que un país individual avance solo en lo que respecta a la reglamentación. Sin embargo, esta necesidad de gobernanza mundial se complica por una necesidad paralela de subsidiariedad en las respuestas políticas. En algunas cuestiones, como la reglamentación del discurso público, la política debe aplicarse a nivel nacional. En esos casos, los países pueden aprender de la experimentación política de los demás e iterarla. En otros, como las leyes sobre publicidad dirigida (ad-targeting), es necesaria la coordinación internacional para que los países puedan ejercer un poder de mercado colectivo y armonizar los incentivos. En otros, como las normas de la IA, es necesaria la colaboración internacional para garantizar la aplicación y el cumplimiento uniformes y superar los problemas de acción colectiva.

En tercer lugar, las cuestiones que entran en el programa de gobernanza de las plataformas son de diversos niveles de complejidad y riesgo regulatorio. Algunas políticas tienen un alto grado de consenso y un riesgo limitado en su aplicación. El mercado de anuncios en línea microdestinados podría hacerse radicalmente más transparente y, en algunos casos, podría suspenderse por completo. Los regímenes de protección de la privacidad de los datos podrían actualizarse para otorgar derechos mucho mayores a las personas y una mayor capacidad de supervisión y reglamentación para castigar los abusos. La política fiscal podría modernizarse para reflejar mejor el consumo de bienes digitales y para tomar medidas enérgicas contra la erosión de la base imponible y la transferencia de artificial de ganancias. Una política modernizada de protección a la libre competencia podría utilizarse para restringir y reducir las adquisiciones y para separar la propiedad de la plataforma del desarrollo de aplicaciones o productos. Los medios de comunicación cívicos podrían ser apoyados como un bien público. Y los gobiernos nacionales podrían financiar a gran escala los esfuerzos de alfabetización cívica y pensamiento crítico a largo plazo. El hecho de que se hayan puesto en práctica pocas de ellas es un problema de voluntad política, no de complejidad política o técnica. Sin embargo, otras cuestiones, como la moderación de los contenidos, la responsabilidad y la gobernanza de la IA, son mucho más complejas y van a necesitar una innovación reglamentaria y de políticas sustantiva.

La categorización de estas tres variables en la tabla siguiente no pretende ser definitiva. Muchas de estas cuestiones se superponenen, y la lista de políticas ciertamente no es exhaustiva. Pero puede servir de tipología para la conceptualización de esta amplia agenda [1].

ÁreaPolíticaEscalaRiesgo Regulatorio
ContenidoModeración de ContenidoLiderado NacionalmenteAlto
Transparencia de publicidad y “Ads”Coordinación InternacionalBajo
Identificación de Bots y AgentesCoordinación InternacionalModerado
Periodismo CivicoLiderado NacionalmenteBajo
Ciberseguridad con foco en la desinformaciónColaboración InternacionalModerado
InvestigaciónCoordinación InternacionalBajo
Habilidades DigitalesLiderado NacionalmenteBajo
Responsabilidad LegalCoordinación InternacionalAlto
Datos Rendición de Cuentas AlgorítmicasColaboración InternacionalAlto
Derecho de DatosCoordinación InternacionalAlto
Competencia Reglas Antimonopolio actualizadasCoordinación InternacionalModerado
Restricciones para fusiones y adquisicionesLiderado NacionalmenteModerado
Portabilidad de datos e interoperabilidadColaboración InternacionalModerado
Tasas impositivas adecuadasColaboración InternacionalBajo
Owen, 2019 (Copyright CIGI)

Así como necesitábamos (y desarrollamos) nuevas reglas para la economía industrial de la posguerra, ahora necesitamos un nuevo conjunto de reglas para la economía digital. En lugar de reglas para gobernar los mercados financieros, la política monetaria, los flujos de capital, el desarrollo económico y la prevención de conflictos, ahora necesitamos reglas para regular los datos, la competencia y el contenido, los activos intangibles de los que depende la mayor parte de la economía desarrollada y, cada vez más, la salud de nuestras sociedades. Esta es la brecha de la gobernanza mundial de nuestro tiempo.

A medida que este modelo evolucione, será necesario que otros países no sólo colaboren en su implementación, sino que también coordinen sus respuestas e iteren las ideas de políticas. Esta labor se llevará a cabo invariablemente a través de organizaciones como el Grupo de los Siete, el Grupo de los Veinte, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y las Naciones Unidas. Pero la situación también exigirá nuevas instituciones que reúnan a los agentes estatales y no estatales necesarios para resolver estos difíciles problemas. Un lugar prometedor para esta coordinación de políticas es el Comité Internacional de Big Data, Privacidad y Democracia (IGC), que ha evolucionado para utilizar el gobierno de las plataformas como su marco general. En su calidad de grupo autoseleccionado de parlamentarios interesados en las cuestiones de la gobernanza de la plataforma, el IGC tiene la oportunidad de ser una institución internacional catalizadora para el diseño y la coordinación de un programa de gobernanza de las plataformas.

Por ello, el CIGI ha convocado esta serie de ensayos, y por ello traeremos a Dublín una red de académicos mundiales en noviembre de 2019 para apoyar a esta naciente institución internacional. Cualquiera que sea el papel que el CIGI tenga por delante en este ámbito emergente de la gobernanza, esperamos que esta conversación desencadene un proceso de gobernanza mundial muy necesario.


[1]     Muchas de las políticas que se examinan a continuación también están articuladas en Greenspon y Owen (2018) y en Owen (2019).

Obras citadas

Cuthbertson, Anthony. 2017. “¿Quién controla la Internet? El dominio de Facebook y Google podría causar la ‘Muerte de la Web'”. Newsweek, 2 de noviembre. http://www.newsweek.com/facebook-google-internet-traffic-net-neutrality-monopoly-699286.

Greenspon, Ed y Taylor Owen. 2018. Democracia Dividida: Contrarrestando la desinformación y el odio en la esfera pública digital. Ottawa, ON: Public Policy Forum. https://ppforum.ca/wp-content/uploads/2018/08/ DemocracyDivided-PPF-AUG2018-ES.pdf.

Owen, Taylor. 2019. “Seis Observaciones para asegurar la integridad de la Esfera Pública Digital”. Documento de debate para la Reunión Internacional sobre la Diversidad de los Contenidos en la Era Digital.

Wu, Tim. 2018. La maldición de la grandeza: Antimonopolio en la nueva era dorada. Nueva York, NY: Columbia Global Reports.

Las opiniones expresadas en este artículo/multimedia son las de su(s) autor(es) y no reflejan necesariamente los puntos de vista del CIGI o de su Junta Directiva.

Acerca del autor

Taylor Owen es miembro senior del CIGI y editor de Models for Platform Governance. Es experto en la gobernanza de las tecnologías emergentes, periodismo y estudios de medios de comunicación, y en relaciones internacionales de la tecnología digital.

First published in English by the Centre for International Governance Innovation, copyright 2019

Acerca de Data.Democracia

Data.Democracia es una iniciativa para mejorar la relación entre democracia y tecnología. La traducción de los ensayos de la colección “Models for Platforms Governance” constituye un esfuerzo de difusión para pensar en políticas públicas tecnológicas colaborativas, internacionalmente coordinadas y con base local.

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